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　　摘要,彩票存在问题赌博、未成年人参赌、犯罪以及贫困问题等负外部性,需要政府的严格管制。我国互联网彩票一直采用竞争性经营模式,妨碍政府进行有效管制。我国应当采取垄断性经营模式,仅允许一至两家公司经营互联网彩票。同时,对互联网彩票发展采取谨慎而不是自由放任的态度,制定渐进展开、分阶段实施的互联网彩票发展战略,注意与实体投注店的分工合作,并对购彩者采取适当的保护措施。对于互联网彩票公司及相关人员,实行行政许可,督促其建立健全内部控制,并对其进行经常性的评估、检验。

　　我国的互联网彩票销售发轫于本世纪初①,与世界其他国家相比,起步时间不算晚②,但发展道路并不平坦,经历了发展—禁止—再发展—再禁止的过程。2005年以后,由于电子商务在我国持续发展、第三方支付手段逐渐完善以及消费者网购习惯开始形成,我国互联网彩票销售出现了兴盛局面。但大量网站短期内涌入这一缺乏政府管制的领域,导致互联网彩票销售出现了不少问题。2007年,财政部等部委联合下发公告,明确要求除国家批准的彩票机构外,任何单位或个人不得利用互联网销售彩票,互联网彩票销售由此进入寒冬期。但两年之后颁布的《彩票管理条例》并未明令禁止网络销售彩票,所以各彩票销售网站相继重操旧业。2010年,财政部发布《互联网销售彩票管理暂行办法》,以规章的形式正式认可互联网作为一种彩票销售形式存在,这被视为鼓励互联网售彩的信号。但该规章实施进展缓慢,迄今为止只有两个网站被批准试点,互联网售彩的审批工作尚未展开③。根据2012年颁布的《彩票管理条例实施细则》,未得到政府批准的网络售彩,属于非法行为,所以各网站实际上是冒着法律风险销售彩票。2013年财政部发布《彩票发行销售管理办法》,再次把互联网彩票视为与实体店销售、电话销售同样的彩票销售的合法途径,这又给业界带来盼望。但2015年伊始,财政部、民政部、国家体育总局联合下发了《关于开展擅自利用互联网销售彩票行为自查自纠工作有关问题的通知》,又一次对互联网销售彩票进行整顿。中国互联网彩票起落沉浮十几年,始终在法律与政策的灰色领域内发展。

　　互联网彩票销售之所以在我国历程曲折,主要是因为我国政府对该行业的管制不足。彩票,乃至所有的博彩行业,由于具有天然的道德瑕疵,例如利用、诱发人们的贪婪心理,、上瘾性强以及现金交易集中等特点,必须受到政府的严格管制。但我国政府比较看重彩票的集资功能,强调发展,而对彩票管制多有忽略。具体到互联网彩票,我国政府始终没有明晰的发展战略,也没有有效的管制措施,使互联网彩票销售陷入一放就乱、一乱即禁的循环。我国学术界对互联网彩票的研究极其薄弱,只有少数对策性文章有所触及。宋杰(2013)提出对彩票销售网站进行强制认证,并成立专门的针对互联网销售彩票的管制机构(1)。陈煊(2014)指出我国互联网彩票存在私彩、易产生问题彩民、缺乏监管等问题,他建议建立全国统一的互联网销售管理平台,多管齐下防止非理性投注(2)。冯百鸣(2014)指出我国互联网彩票在数据安全方面存在风险,也存在对问题彩民的管控更加困难等问题,他提出避免彩票网站混乱争卖的局面、改变彩票的同质化现象等措施(3)。这些文章尽管一定程度上指出了互联网彩票存在的问题,并提出有价值的改善建议,但整体而言,我国对互联网彩票的产业性质、特点及政府管制问题尚缺乏系统深入的研究。如今,互联网已经成为社会生活的不可或缺的部分,互联网销售彩票似乎已成为大势所趋,但如何发展互联网彩票仍然是摆在政府面前的难题。鉴于此,本文从互联网彩票的经营模式、发展策略与管制制度框架等方面探讨我国互联网彩票存在的问题及对策,希望能为我国互联网彩票的健康发展提供一些帮助。

　　中国的互联网彩票自始至今采取竞争性经营模式。本世纪前十年,中国政府对是否允许互联网销售彩票的态度不明朗,互联网公司于是自主与各省、市的彩票销售中心签订协议,竞相销售彩票,形成多家公司争夺网络售彩的格局。2010年,财政部发布《互联网销售彩票管理暂行办法》,正式承认了互联网彩票的竞争性经营模式。该规章规定,彩票发行机构可以与单位合作或者授权彩票销售机构开展互联网销售彩票业务,也可以委托单位开展互联网代理销售彩票业务。换言之,只要具备该规章规定的条件①,经过民政部或国家体育总局同意,并经财政部批准,即可开展互联网售彩业务。这一模式是开放的,允许多家公司进入互联网售彩领域,因而也是竞争性的。

　　中国互联网彩票竞争性经营模式的好处,是可以为购彩者提供最大程度的方便,有利于扩大购彩者队伍,增加彩票收入。政府之所以合法化彩票,在很大程度上是为了募集资金,弥补财政收入的不足,并把募集来的资金用于社会福利、大众体育等有利于社会的事业。互联网彩票采取竞争性经营模式有利于实现这一目的。但是,彩票本质上属于赌博的一种,存在负外部性,社会成本,,政府不宜采取敦促、刺激、提倡、引诱等手段鼓励购买彩票。彩票的负外部性主要表现在以下几个方面,(1)问题赌博,Problemgambling,也称受迫性赌博compulsivegambling,。购买彩票以及参与其他形式的赌博就像吸烟、饮酒、吸毒一样,可以上瘾,成为一个社会难以解决的公共卫生问题。世界卫生组织已经把问题赌博列为一种疾病(disease),美国心理学会则把问题赌博列为一种精神不正常,mentaldisorder,(4)。李海等人(2011)对上海、广州、郑州、沈阳、成都等5个体育彩票销量最大的城市进行了调查,发现问题赌徒的比例为2%(5)。北京师范大学中国彩票事业研究中心2011年开展的中国彩民行为网络调查发现,我国问题彩民流行率在3,2%(4)6%之间(6)。(2)青少年参与购买彩票比成年人更容易变成问题赌徒(4)。北京师范大学的调查发现,尽管我国法律禁止未

　　成年人购买彩票①,但仍发现不少未成年人,特别是中学生参与购买彩票(6) 。 (3)犯罪问题。 问题赌徒更容易产生诸如欺诈、贪污、盗窃等犯罪现象, 因为问题赌徒需要为自己持续的彩票消费融资(7) 。 (4)贫困问题。彩票给人产生一夕致富的幻想, 因而对低收入人员更具吸引力,但因为中大奖的概率毕竟较低,所以低收入群体非但难以通过购买彩票改变命运,反而因为在彩票上花费过多而可能陷入更加贫困的状态。北京师范大学的调查发现, 中国购买彩票群体的主流是中低收入者,其中月收入在人民币3000,5000的占69, 3%, 月收入在1500,3000元的占14, 3%,还有3,7%的人月收入在500元以下(6) 。当存在负外部性时, 自由竞争模式对商品的配置是缺乏效率的,这是因为彩票的提供者不必考虑社会成本。 因此,对于具有负外部性的彩票,并不适合采取自由竞争的经营模式(8) ,政府必须进行管制, 限制其过量的供给(9) 。

　　政府对互联网彩票的管制,如果不改变目前存在的竞争性经营模式,是难以奏效的,我国十几年来的管制实践证明了这一点。第一, 多个网站经营彩票,各有自己的操作系统及销售平台,政府根本不可能对众多网站销售彩票进行及时有效的管制。第二,互联网技术复杂,互联网彩票销售公司极易采用技术手段规避政府的管制。第三,在国外,对彩票公司主要股东、董事及主要雇员实行行政许可制度是对彩票业的主要管制手段之一(10) 。通过行政许可,政府力争把不适合进入彩票业的人排除在外。如果从事互联网销售的公司过多,政府则无力实行这一制度。第四, 多个网站经营,不利于购彩者区分何为正规网站、何为违法网站。不法分子可以浑水摸鱼,开办私彩,使国家丧失应得的彩票收入。另外,有些网站可能铤而走险,利用技术优势,坑害购彩者,久而久之损害中国彩票信誉。第五,售彩网站众多,各网站为了竞争客户,必然大肆使用广告手段, 引诱更多人加入购彩队伍或增加购彩投资,从而造成彩票的过度消费,增加上瘾赌徒的几率。从实际情况看,我国互联网售彩存在十几年,上述问题均已出现,有些甚至比较严重,这也是政府屡次颁令禁止互联网售彩的原因。

　　基于对互联网彩票管制的需要以及竞争性经营模式阻碍政府有效管制的现实,世界上绝大多数国家采用垄断经营模式, 即在一个国家或一个具有较独立管辖权的地区内只允许一个网站经营互联网彩票,购彩者只能到该指定网站注册及完成所有购买彩票的程序,彩票经营机构并不委托其他网站销售彩票。例如在美国的伊利诺伊州,购彩者只能到该州彩票经营机构的网页上注册并购票,在英国,购彩者只能到英国国家彩票公司的网页上注册并购票。为了经营互联网彩票,经营机构通常聘请一家在博彩技术领域声誉卓著的公司为其开发注册及交易平台,并提供持续的技术服务。为此,该公司必须接受政府的严格管制。

　　为了解决我国互联网售彩的痼疾,笔者认为,我国应当放弃竞争性的互联网彩票经营模式,代之以垄断经营或寡占经营的模式。采用垄断经营模式一方面可以一定程度上满足一部分人对彩票消费的内在需求, 另一方面也比较有利于节制人们对彩票的消费,最重要的是有利于政府对互联网彩票的有效管制。从这一角度而言,我国成立一个垄断性的互联网彩票网站就够了。但是,我国长期以来形成了福利彩票与体育彩票的两大发行与销售体系,如果仅建立一个网站可能有许多技术性问题不易解决。鉴于此,也可以考虑沿袭过去的传统, 由中国福利彩票与中国体育彩票各经营一个网站, 中国体育彩票的网站专门经营与体育运动有关的互联网彩票,而中国福利彩票的网站则经营其他种类的互联网彩票。另外, 由于互联网彩票与传统彩票形成直接竞争,从而有可能冲击长期以来形成的彩票公益金及发行费分配格局,建议互联网彩票引入地理识别技术,从哪个地方来的互联网彩票投注仍然视同当地的投注站投注,从而基本上按照以往的原则分配彩票公益金。这样做,有利于争取各地政府及彩票销售中心的支持,减少它们与其他网站私下合作的激励。

　　我国之所以应当对互联网彩票采取逐渐推进的策略,大抵出于以下几点理由,第一,互联网彩票在世界上刚刚兴起, 即使在西方发达国家,也是处于试验阶段, 尚无成熟的经验可资借鉴。美国是互联网的鼻祖,且是全世界网络最发达的国家,但其互联网彩票自2012年才开始有所发展,而且,迄今为止,其境内真正为购彩者提供互联网彩票的只有伊利诺伊与佐治亚两个州。第二,一个产业一旦放开,是难以收回的,我国的互联网彩票之所以屡禁不止,在很大程度上是因为太多网站已经染指彩票,每个网站都投入了成本,尝到了甜头,它们是不愿意轻易罢手的。第三,互联网彩票存在不少管制难题,管制部门需要逐步积累经验,否则难以管制到位,导致互联网彩票处于失控状态。第四,互联网彩票有其不可忽视的负面社会效果,在缺少有效管制的情况下,这些负面社会效果累积起来会形成社会问题。

　　几乎每一个允许互联网售彩的国家或地区都采取了逐渐推进、分阶段实施的策略。加拿大卑诗省,British Columbia,2004年开始允许网上体育投注, 2005年加上乐透(Lotto)和基诺(Keno)游戏,三年之后才允许宾果(bingo)和单局扑克,single game poker,上网,又过两年,才允许幸运博彩,ca-sino,上网。美国的伊利诺伊州是美国第一个允许网上售彩的州,其互联网彩票始于2012年,但迄今为止只有Mega Millions、 Powerball和乐透三种彩票允许在网上出售。佐治亚州也是2012年开始允许互联网彩票,到目前为止经历了两个阶段,第一个阶段只有三种彩票类型,包括Mega Mil-lions、 Powerball和Fantasy 5,第二个阶段加上了基诺。

　　尽管我国彩票管制机构2012年前从未允许任何一家网站销售彩票,但并没有坚决制止钻法律空子销售彩票的网站,致使我国的互联网彩票出现了一哄而上的局面,造成不良社会后果,亦对我国互联网彩票的健康发展造成阻碍。 2012年,财政部允许两个网站试点,但对于可以在这两个网站上销售的彩票品种以及互联网彩票经营销售方式等,没有采取任何具体的管制措施。试点网站一开始就被允许销售与实体投注店相同的任何类型的彩票,且在许多方面没有遵守 《互联网彩票销售管理暂行办法》的规定,无法起到先试点、后铺开的作用。

　　彩票经营,通过实体店销售的,属于B2B ,business to business,经营模式, 即彩票发行销售中心不直接销售彩票,而是通过投注店销售。而互联网彩票则属于B2C ,business to consumer,经营模式,彩票发行销售中心直接面向购彩群体, 因此与实体投注店构成直接竞争。我国的实体投注店在彩票发展过程中立下汗马功劳,解决了相当一部分人的就业与生计问题,且有接近社区、方便购买的优势,也是部分购彩群体,例如老年人,不可替代的销售渠道。 因此,我国发展互联网彩票应当尽量照顾实体店的利益,保护这一部分重要的资产。

　　网售彩基本上采取两种模式,一是平台模式,一是代购模式。所谓平台模式,就是互联网网站只是充当彩票销售中心与购彩者之间的平台,购彩者通过这个平台购买与该互联网站签约的彩票销售中心的彩票。换言之,这种模式只是以互联网站代替了实体投注店,本应当通过实体店销售的彩票变成了通过互联网销售。代购模式,是购彩者在网上下单购买彩票,互联网从业者再以电话投注的形式从彩票销售中心购买彩票。在这种模式下,互联网站的功能是充当购彩者的代理人。无论那种模式,都是简单地把实体店销售的彩票改为互联网销售,所以,我国的互联网彩票只是销售渠道的改变,而不是彩票品种的创新,对实体店构成了直接的替代,而不是与实体店互利互补。

　　如果设计得当,互联网彩票的发展甚至可以对实体店彩票销售起到促进作用,例如在网上提供、宣传实体店的位置信息,设计只能在实体店兑奖的促销计划等。在美国的佐治亚州,购彩者必须购买一种预付卡,然后才能在网上购彩,这种预付卡既可以在网上购买,也可以在实体店购买。在实体店购买预付卡对于购彩者、实体店和州彩票公司都有好处。对于购彩者而言,可以获得实体店的帮助服务,例如帮助设定账户, ,也有利于保护个人信息,有的购彩者担心在网上提供社会保障号码容易造成泄露, ,对于实体店而言,购彩者光临本店增加了销售彩票的机会, 因而可以促进彩票销售,并可以取得销售预付卡的佣金,而对于彩票公司而言,可以通过实体店面对面认证购彩者是否未成年人,从而保证彩票业的健康发展。

　　首先,从事互联网彩票的网站必须具备一套识别购彩者身份的系统。任何人在网上注册购买彩票,必须提供基本的身份资料,包括姓名*住址、邮政编码、 出生日期、 电话、 电邮、身份证号码等。诚然, 身份认证系统不是完美的,部分人总是能够找到方法绕过认证。但是,一方面, 身份认证系统对于一般人而言还是有效的,至少能够对一部分未成年人购彩造成一些阻碍, 另一方面,可以将该系统作为身份认证的基础资料,再配合其他措施,达到阻止未成年人购彩的效果。例如,为了保证身份的真实性,可以要求注册者提供身份证明文件的副本,甚至可以强制要求注册者到指定的实体投注店验证身份资料。例如我国澳门允许在网上投注足球赛事和篮球赛事,但要求投注者在网上开户后,将身份证明文件传真至公司客户服务部,这种做法值得学习。另外,对于以欺诈性方法骗取注册者,政府应当采取严厉措施进行处罚。这样, 多种手段相结合,达到阻止未成年人过早接触彩票的问题。

　　彩票的生命在于信誉,而维护彩票信誉的核心在于严密的管制(10) 。互联网彩票以网络技术为基础,在日新月异、纷繁复杂的技术面前,管制部门常常感到无能为力。购买传统彩票,一切都有书面的记录,彩票就是是否中奖的凭证。而对于互联网彩票来说,数字的记录不见得是真实买卖的记录,我国过去的互联网售彩就出现一些不出票、吃黑票的例子。如果互联网彩票公司能够轻易地利用技术优势,与管制部门玩猫鼠游戏,那么互联网彩票的前途堪忧。因此,作为发展互联网彩票的一个策略,管制部门应当尽量保证互联网彩票技术的简单化,确保自己能够了解并有效监督互联网彩票交易的过程。为此,彩票管制部门最好只聘请一家公司 ,当然可以通过招标投标等竞争方式,开发基础性的互联网交易平台,一是确保彩票交易的稳定性,二是确保对交易系统的全面控制。如果像以往那样,各互联网公司自行其是,各有自己独特的操作及交易平台,政府是无法对互联网彩票进行有效管制的。

　　我国的互联网彩票目前尚处于无序发展时代,虽然彩票管理部门曾发布 《互联网彩票销售管理暂行办法》,但该办法对于如何管理销售网站规定得过于简单和粗糙,不足以确保互联网彩票的公正性,也不足以保持人们对于互联网彩票的信心, 因此,对于我国的互联网彩票,构建有效的管制制度仍然是一件头等大事。从国际彩票发展的经验看,一个有效的彩票管制框架至少应当包括三个方面的内容,针对彩票网站及相关从业人员的行政许可制度、互联网彩票运营中的内部控制制度以及对彩票安全措施进行经常性的评估、审计与改进(11) 。

　　建立互联网彩票行政许可制度的核心目的,是对彩票销售网站及相关企业从业人员的背景进行审查,通过审查的,才被允许从事与互联网彩票相关的工作,否则即应被排除于该行业之外。 良好的互联网彩票行政许可制度可以起到两个重要的作用,一是预防作用,通过对从业人员进行背景审查,阻止不适当的人进入互联网彩票行业,减少互联网彩票行业的犯罪几率,维护互联网彩票的信誉,二是信号作用, 即通过行政许可制度, 向普通民众发出信号,彰显政府对于互联网彩票的严格管理,加强民众对互联网彩票的信心。

　　互联网彩票行政许可制度应当全面、严谨。从宽度上看,它不仅要适用于直接经营互联网彩票的企业,也应当适用于为该网站提供技术支持或直接相关服务的行业。例如,如果一个网站被认定为经营彩票的网站,则不仅管理该网站的公司,而且为该网站开发彩票基础交易平台的公司、提供软件开发的公司、开发彩票品种的公司等直接与互联网彩票相关的公司,都应当适用行政许可制度。从深度上看,上述公司的占有一定比例股份,例如5%或10%以上,的股东、每一名董事、主要管理人员,例如CEO、 CFO、公司秘书等,以及处于关键岗位上的雇员,例如网站后台管理人员、负责开发彩票销售软件的技术人员及其直接上司, ,都应当适用行政许可制度。从审查内容上看,上述公司及人员是否有犯罪记录、在商业交易中是否有不诚信的表现、在个人交往中是否与重大犯罪分子有密切关系,应当成为审查的重点内容。从审查方式上看,管制部门不仅需要审查被审查人提交的书面材料,对于发现有疑点的或需要进一步落实的,还要与有关部门或人员核实,或进行实地调查。总之,行政许可制度不应当只是一个审查书面材料、然后盖章给予批准的可有可无的环节,而应当真正起到互联网彩票“门神”的作用,而其中的利器是管制部门深入细致的调查。审

　　健全的内部控制制度,是维护公众信心、保证彩票公正性和彩票收益不流失的重要环节。互联网彩票内部控制制度大体包括三个方面的内容,进出控制,access controls,、文件记录控制,docu-mentation controls,以及人员控制,personnel controls, (11) 。进出控制主要是指在敏感地方安装安全设施和监控系统。例如,对于彩票网站的机房,应当确保安全,不能轻易让外人侵入。 2001年发生的湖北武汉体彩案,犯罪分子竟然可以轻易破窗进入体彩摇奖机房并更换摇奖球,说明当地的体彩管理部门缺乏基本的安全控制意识,也说明进出控制对于保证彩票的安全公正是重要的。文件记录控制就是记录互联网彩票交易的过程,方便以后追踪。人员控制是指建立一个请示、批准、监督的链条, 明确责任, 内容包括把一项职责细分为不同的环节并安排不同的人完成以及完成之后的再次核实、对职员的监督、文件的保留等。